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大藤峡水利枢纽工程建设征地长期补偿安置方式研究 傅文华

    1 研究背景
    大藤峡水利枢纽工程(以下简称大藤峡工程)是国务院批准的《珠江流域综合利用规划》、《珠江流域防洪规划》和《珠江流域综合规划(2012-2030年)》确定的珠江流域防洪控制性枢纽工程,是“打造西江亿吨黄金水道”的关键工程,是保障澳门、珠海供水安全的流域关键性水资源配置工程。大藤峡工程以防洪、航运、发电、水资源配置为主,结合灌溉等综合利用,坝址在广西桂平市黔江彩虹桥上游6.6km处,坝址以上集雨面积19.86万km2,约占西江梧州站以上流域面积的60.5%,整个西江水系约占珠江流域面积的75%。水库正常蓄水位61.00m,工程建成后,将西江中下游和西北江三角洲重点防洪保护对象的防洪标准由50年一遇提高到100~200年一遇,兼顾提高西江、浔江和西北江三角洲其他堤防保护区的防洪标准。
    根据批复的初设阶段的《移民安置规划报告》,大藤峡水利枢纽工程建设征地涉及贵港、来宾、柳州3个市的桂平、武宣、象州、兴宾、柳江、鹿寨6个县(市、区)的37个乡(镇)133个村民委以及4个国有单位。涉及人口3311户12569人,涉及房屋40.20万m2;枢纽工程库区及枢纽工程建设区(以下简称坝区)永久征地面积共277098.41亩(其中耕地56489.29亩、园地2147.62亩),坝区临时用地面积共8598.76亩(其中耕地3249.57亩、园地79.37亩);各类企业92家。工程建设征地涉及行政区域多、人口广,在项目建设区域具有较大的社会影响。
    受国家发改委的委托,中咨公司于2014年对大藤峡工程可行性研究报告进行了评估。在评估过程中,部分地方干部和移民群众提出了要求进行长期补偿安置的诉求。设计单位根据评估中提出的有关移民安置规划的相关问题进行了专题补充。中咨公司最终在《中国国际咨询公司关于大藤峡水利枢纽工程(可行性研究报告)的咨询评估报告》(咨农发[2014]1200号)中,认为评估调研了解的移民意愿与可研报告提出以大农业为主的安置方式不完全相符,“建议进一步征求移民和安置区居民意愿,结合近些年自治区水库移民的经验教训,由项目法人和广西区政府充分协商,统筹考虑采用大农业和长期补偿等安置方式,妥善解决好移民安置问题,制订切实可行的移民安置方案”。
    2014年7月至8月,设计单位抽取了库坝区12个乡(镇)的21个村民委144个村民小组进行了移民生产安置方式意愿调查,调查涉及移民人口10537人,约占库坝区总安置人口51660人的20.4%。根据典型调查结果,典型调查移民中有20.77%选择了耕地长期补偿安置方式。目前,本工程库区和坝区征地工作已进入实施阶段,其中坝区部分在征地过程中地方政府已经根据群众的意愿实施了长期补偿,库区部分县(市、区)也有不少原来选择大农业安置的移民现在倾向于实施长补。群众的安置意愿充分反映出对大藤峡工程长期补偿安置进行研究的重要性,对维护库坝区和移民安置区的社会稳定有着重要的意义。
    2 长期补偿安置方案的范围、原则及方式
    2.1补偿范围
    根据实地调研,大藤峡工程建设征地区农村农民的收入包括农业、林业、牧业、渔业及副业等其他行业收入,农业收入中种植业的收入占绝大部分,种植业的收入主要是通过耕地获得,因此本方案研究的长期补偿的范围是工程建设征收的耕地(含库区和枢纽工程建设区)。
     2.2补偿原则
    (1)实行长期补偿安置方案后不降低被征用土地的农民原来的耕地收入水平。
    (2)充分尊重移民的意愿,以移民自愿为原则。
    (3)长期补偿采取公正、公平、公开的原则,兼顾国家、业主、地方、移民个人各方面利益,正确处理好工程建设与移民之间的关系,既要保障工程的顺利建设,又要保障库区社会稳定、移民安居乐业,做到移民能接受、政府满意、水库建设业主负担得起。
    (4)只对工程征收的耕地实行长期补偿,长期补偿的耕地仅指水田和旱地,对耕地以外的土地和其他项目实行一次性补偿。
    (5)长期补偿的耕地类别按核定后的原地类长期不变。
    (6)耕地长期按其净产值进行补偿,同时对耕地的净产值随时间的变化而进行动态调整,参考自治区内同类工程的经验,实施长期补偿的耕地净产值根据自治区有关部门发布的标准和期限进行调整。
    (7)长期补偿的期限在考虑建设期的基础上以枢纽存在的时间为期限,直到枢纽工程报废为止。
    2.3补偿方式
    根据广西相关政策法规以及相关已实施的水电工程长期补偿经验,并结合大藤峡工程建设征地区实际情况,大藤峡工程长期补偿的方式建议采取年产值补偿的方式,即对工程建设征收的耕地的年产值进行长期补偿,对耕地以外的土地按照目前有关政策规定实行一次性补偿。在安置区不做具体的生产安置规划,由各村民小组用所得补偿费用自行发展生产。
    耕地的补偿单价需按耕地的年产值扣除中间成本后的净产值进行计算,耕地年产值实行动态调整制度,根据自治区有关部门发布的标准和年限进行调整。
    长期补偿金的来源为优先使用一次性补偿金,一次性补偿金使用完不足由发电成本和地方政府共同分摊,分摊比例由项目业主与地方政府共同商议。
    3 补偿费测算及对电价的影响分析
    补偿资金是否充足决定了长期补偿安置方式能否顺利实施,因此,本研究针对大藤峡工程建设征地的实际情况对长期补偿的补偿费用进行测算,并进行敏感性分析。
    实施长期补偿机制,其本质是将原需要一次性补偿移民的资金变为动态的逐年补偿资金,该笔资金的运用可视为移民与业主之间的投(融)资形式,其关系可以大致理解为移民个人财产存款(存入业主这一非银行实体)、移民个人财产贷款(贷给业主用于项目建设与开发)、移民个人财产入股(投入项目建设,每年获取一定收益)等三种方式,以年折现率反映资金的时间价值。本研究中以作为长补资金的耕地(仅包括水田和旱地)补偿补助费用作为独立的研究对象,暂以全部移民实施长期补偿方式为例,通过价格指数、产量等不同的参数设定,对不同资金折现率情况下长补资金的使用进行宏观的测算和分析。并测算一次性补偿金不足部分由发电收益列支相应的电价。
    3.1计算条件及参数假定
    (1)实施模式
    参照国内及广西水电站已有的长补实践,以耕地亩产值净值折现进行长期补偿。
    (2)补偿期限
    按照《水利水电工程合理使用年限及耐久性设计规范》(SL 654-2014)中的规定,参照国内及广西水电站已有的长补实践,以及大藤峡水库规划设计成果及实际情况,长期补偿起始年限(基准年)为建设征地开始年,时长为建设期(9年)及运行期(50年),即长期补偿年限暂定为59年(n=59)。
    (3)补偿范围
    仅对耕地(包括水田和旱地)按照“淹多少、补多少”的原则进行长期补偿,其他地类予以直接补偿。
    (4)补偿标准
    参照国内及广西其他水电站长补实践,以水田生产的亩均稻谷净产值为基础进行逐年补偿,参考区内其他项目经验并考虑到本工程建设征地的实际情况,旱地亩产值按等同于水田考虑。
    净产值是指产值减去生产过程中投入的现金、实物、劳动力和土地等全部生产要素成本后的余额,反映了生产中消耗的全部资源的净回报,参照广西地区水稻种植经验值,水田净产值按产值的75%计,参照国内及广西其他水电站长补实践,为避免引起攀比和维护社会稳定,全库区采用“同库同策”政策,即不同区域的水田稻谷净产值采用统一值,暂不考虑不同地区之间的差异。
    ①亩产量
    根据大藤峡库区涉及区域的农业生产水平状况、统计数据、市场调研及网络查询结果,基准年稻谷产量按659kg/亩计列。考虑今后农业生产技术的提高,水田亩产量平均每3年增长3%,考虑到水田亩产值由于土地的产出能力有限,当亩产量达到1000kg/亩时,产出基本上趋于稳定,不再考虑增产。
    ②价格
    根据大藤峡库区涉及区域的经济社会发展状况、市场调研及网络查询结果,基准年稻谷市场价格按2.8元/kg计列。
    根据大藤峡库区涉及区域的经济社会发展状况、市场调研及网络查询结果,稻谷价格参照近年粮食物价变化情况,考虑3%的年增长率。
    (5)资金折现率
    实施长期补偿机制,原一次性补偿资金变为动态的逐年补偿资金,该笔资金的运用可视为移民与业主之间的投(融)资形式,本次研究过程中资金的时间价值按以下3种方式考虑:
    ①移民与业主的关系可以理解为移民补偿资金作为移民的个人财产存入业主这一非银行实体,移民以整存零取的方式每年从业主处领取一定额度的补偿款。在这种情况下,该笔资金时间价值将通过多年平均存款利率反映。本次分析按2015年10月24日中国人民银行发布的存款利率,整存零取利率为1.3%。
    ②移民与业主理解为债权人与债务人的关系,移民将本应一次性补偿到位的补偿款全部贷给业主用于项目建设与开发,该笔资金时间价值将通过多年平均贷款利率反映(例如:2015年10月24日份中国人民银行发布的贷款利率,五年以上贷款利率4.9%)。
    ③移民作为一个投资决策者将其移民补偿资金一次性投入水电行业中,每年获取一定的收益,由于这些补偿资金是投资者(移民)自有资金,因此其投资的基准利率按照水电行业的基准收益率来计算该笔资金的时间价值,本次分析取水电行业财务基准年收益率7%。
    3.2 资金测算模型
    采用资金时间价值基本公式中的已知不等额年值与现值公式,即将历年补偿费用折为现值并累积现值计算公式:
    
    
    
    
     式中,
     —n年补偿费用现值累积值,折算至基准年;
     —第n年补偿费用现值,折算至基准年;
     —第n年补偿费用;
     —折现率。
    3.3 资金测算成果
    (1) 一次性补偿费用
    根据《大藤峡水利枢纽工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告(批复稿)》,大藤峡水利枢纽工程库区及枢纽建设区耕地一次性补偿合计为172351万元。
    (2) 长补方案设定
    ① 基本方案
    耕地水稻产量为659kg/亩,稻谷价格2.80元/kg,水田净产值按产值的75%计,经计算水田亩净产值为1384元/亩。经计算,大藤峡水利枢纽工程耕地长补方案,按耕地实际产量及单价,现状年补偿给移民的年费用为7818万元。
    长补方案补偿期59年,补偿期内,参考淹没区内近年粮食产量变化,水田亩产量平均每三年增长3%,当亩产达到1000kg/亩时,基本上趋于稳定产出,不再考虑增产。稻谷价格参照近年粮食物价变化情况,考虑3%的年增长率。资金时间价值按中国人民银行五年期整存领取利率1.3%、中国人民银行五年以上贷款利率4.9%、按照水电行业的基准收益率7%三种情况分别考虑。大藤峡水利枢纽电站装机1600MW,多年平均发电量60.55亿kW·h,有效电量57.52亿kW·h。
    由测算成果知,一次性补偿费用与长补方案的平衡折现率为8%,按目前国内银行存款、贷款及行业收益的基准率来分析资金的价值,一次性补偿费用不足以支付长补方案中历年补偿费用,其中当采用水电行业财务基准收益率进行分析时,一次性补偿费用可支付38年,第39年的费用需计入发电成本,由发电收入进行补偿,试算从第39年开始需抬高电价0.028~0.116元/kW·h。当按国内银行整存零取、长期贷款方式分析资金价值时,一次性补偿费用较长补历年总费用差额更大。
    根据测算,形成以下结论:
    a.当收益率(折现率)i=1.3%时,相当于中国银行整存零取5年存款利率(2015年10月24日公布),基准年耕地补偿补助费用现值约可补偿17年,若补偿59年,则基准年资金现值需增加867804万元。假设补差费用从电价中提取,若从第18年开始提取,电价需提高0.003-0.116元/kW·h;若从电站开始运营的第1年开始提取,计算得出等额提增电价0.047元/ kW·h。
    b.当收益率(折现率)i=4.9%时,相当于中国银行5年以上贷款利率(2015年10月24日公布),基准年耕地补偿补助费用现值约可补偿25年,若补偿59年,则基准年资金现值需增加167141万元。假设补差费用从电价中提取,若从第26年开始提取,电价需提高0.005-0.116元/kW·h;若从电站开始运营的第1年开始提取,计算得出等额提增电价0.025元/ kW·h。
    c.当收益率(折现率)i=7%时,相当于水电行业财务基准收益率,基准年耕地补偿补助费用现值约可补偿38年,若补偿59年,则基准年资金现值需增加36649万元。假设补差费用从电价中提取,若从第39年开始提取,电价需提高0.028-0.116元/kW·h;若从电站开始运营的第1年开始提取,计算得出等额提增电价0.009元/ kW·h。
    d.当收益率(折现率)i=8%时,基准年耕地补偿补助费用现值才能与长期补偿59年资金累积折现值平衡。
    资金测算成果详见表1。
    ② 敏感性分析
    长期补偿基本方案按耕地实际产量及单价分析计算了长补方案的年费用,并按耕地亩产量每三年递增3%,粮食单价年增3%的幅度考虑了耕地产量及粮食单价在未来时间内可能出现的变化,但毕竟产量变化及价格浮动都是未知的不确定因素,其变化将直接影响到长补方案的年费用及与一次性补偿方案的比较成果,因此需要对粮食产量增加和价格上涨这两个因素变化情况进行敏感性分析。
    本次对粮食产量增加和价格上涨这两个因素变化情况进行敏感性分析分为两种情况:
    a.粮食产量增长率提高至5%,单价仍按3%
    b.粮食产量增长率维持3%,单价增长率按5%
    敏感性分析成果详见表2。
    根据敏感性分析可以看出,耕地亩产量及产出物单价对于长补方案经济与否有至关重要的影响,其中产出物单价增长对方案经济性更为明显。因此在确定项目长补方案时一定要注意对耕地产出物价格及其变化趋势等进行细致的分析研究。
    4 结论及建议
    4.1结论
    (1)实施长期补偿可以减少地方政府的移民安置任务,减轻了地方政府移民安置的压力,有利于移民工作的开展。但是,考虑到库区和坝区并非所有移民均有长补的意愿,在实际实施过程中不同安置方式之间可能会产生不同的安置效果,一旦不同安置方式的移民之间产生了“攀比”现象就有可能对地方的社会稳定产生不良的影响。
    (2)对移民来说,实施长期补偿后可以保证其基本口粮,并且耕地的产出相对较为稳定,更为重要的是,实行长期补偿后解放了部分农村劳动力,向城镇转移,从事其他行业,增加收入,移民的生活有改善,使移民安居乐业。
    (3)根据测算,当收益率(折现率)i=1.3%(5年期存款利率)、4.9%(5年期贷款利率)、7%(水电行业财务基准收益率)时,本工程耕地的一次性补偿款现值均不足以支付长补费用,资金缺口分别为867804万元、167141万元、36649万元。若上述资金缺口全部通过提升电价解决,则上述3种情况下等额年提增电价分别为0.047元/ kW·h、0.025元/kW·h、0.009元/ kW·h。经测算,只有当本工程的收益率(折现率)i=8%,耕地的一次性补偿金才能足够支付长补费用。由此可见,若电价得不到保护和提升,本工程实施长期补偿将会在工程运营期对项目业主带来较大的资金压力。
    (4)根据敏感性分析,长期补偿安置方案的虽然可以减轻企业的前期投资压力,但实施将会使企业的经营负担进一步加大。因耕地年产值的调整或物价的上涨,将会使企业负担一定的经济风险。
    4.2建议
    (1)大农业安置和长期补偿安置具有突出的优缺点,针对本工程移民制定安置方式应遵循“因地制宜,保障基本口粮、利于长远发展”的主导思想:首先,移民安置方式的确定应充分征求移民的意愿,尽量根据群众的意愿确定安置方式;第二,地方政府在安置方式的确定过程中应具有主导性,积极引导移民选择科学、合理的安置方式;第三,应保障移民具有基本的口粮田,对于征地影响不大,且征地后基本口粮有保障的群众,可以尊重群众的意愿采取长期补偿、投亲靠友、自谋职业等多种安置方式。对于征地后剩余耕地资源不足,无法满足基本口粮需求的群众,建议仍采取大农业安置方式,确保群众的长远生计有保障。
    (2)建议加强移民安置与移民劳动技能培训的结合力度,对于采取长期补偿安置方式的移民,应加强对其进行二、三产业技能培训,促进其顺利实现转产转业;对于采取大农业安置的移民,应加强对其进行种植业、养殖业的培训,在科学技术的指导下使这部分移民能够充分利用征地后剩余的有限的土地资源恢复生产生活水平。
    (3)长期补偿安置方式的实施需具备相应的政策条件、资金条件和社会条件。
    ①政策条件:建议国家和自治区进一步研究出台长期补偿的有关文件。就本工程而言,应当在国家和自治区现有政策的基础上,充分参考和吸纳区内同类工程实施长期补偿工作的经验,制定针对本工程的长期补偿实施办法和细则,明确耕地产值的确定方法、种植成本的扣除方式、补偿期限、耕地分解到户的实施机制、长补资金筹措机制、长补费用发放机制、档案管理机制等,确保安置工作有法可依、有据可循。
    ②资金条件:尽管从项目建设期来看,项目法人的移民安置资金筹措压力有所减少,但根据测算本工程的耕地一次性补偿款现值不足以支付整个建设期和运营期期间的长期补偿费用。本工程为公益性工程,收益率较低,后期若将一次性补偿资金与长补资金之间的缺口全部列入工程的运营成本无疑将大大增加企业的负担和风险,进而有可能转化为社会稳定风险,建议项目业主进一步与地方政府沟通合理分摊部分投资缺口,或进一步研讨资金筹措的方案,拓展资金来源。
    ③社会条件:实行长期补偿应充分兼顾移民、地方政府和项目法人三方利益。首先,实施长期补偿应充分征求群众的意愿,征得移民的同意,才可考虑实施;第二,实施长期补偿要充分征询地方政府的意见,确保地方稳定。地方政府是移民安置工作的实施主体,在移民安置工作中具有主导地位,实施长补应取得地方政府对实施方案和具体操作方式的认可意见;第三,实施长期补偿要保障项目法人的基本权益,确保长补资金来源可持续、项目运营风险可接受等。
    
    参考文献
    [1]广西水利电力勘测设计研究院,江河咨询中心.大藤峡水利枢纽工程建设征地移民安置长期补偿研究报告[R].南宁:广西水利电力勘测设计研究院,2016.
    [2]曾凡亮,叶发勇.水利水电工程建设征地实行长期补偿安置移民有关问题的探索[R].南宁:广西长期补偿移民安置研究,2012.

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